ISSN 2179-1287
Número 13 | jan/fev/mar/abr 2014

A demografia é útil no planejamento e nas políticas públicas?

George Martine

A expansão dos estudos populacionais durante os últimos 50 anos tem sido dramática em nível mundial. Qualquer intento de planejamento, seja no setor público ou no privado, precisa começar com uma leitura do perfil demográfico das populações atingidas ou almejadas. A prática conhecida como demographics constitui a base da programação econômica de qualquer empreendimento voltado ao mercado nos países desenvolvidos. No Brasil, as potencialidades da demografia para a vida social e econômica do país ainda estão insuficientemente exploradas. No passado, algumas das mais importantes transformações no nosso padrão demográfico foram desconhecidas e ignoradas pelos políticos, pelos decisores e pelo grande público. Até hoje, muita gente continua acreditando nos mitos da explosão demográfica, na população jovem e nas relações simplistas que existiriam entre pressão populacional e problemas como pobreza, criminalidade e degradação ambiental. Neste contexto de desinformação, decisões incorretas e socialmente caras são inevitáveis.

O que podem oferecer, concretamente, os instrumentos e as metodologias próprias das ciências populacionais? Quais são as vantagens comparativas da demografia no cenário da globalização e no contexto do século 21? Podemos resumir essas vantagens em três pontos:

1) A capacidade de dimensionar os fenômenos sociais de forma mais correta. A capacidade de medir com maior precisão os fenômenos sociais e de quantificar o que eles representam numa perspectiva mais ampla talvez seja a maior vantagem da disciplina, porque facilita o estabelecimento de ordens de prioridades e a formulação de melhores políticas. A demografia tem uma tradição e uma vocação especial para colocar as coisas no seu devido lugar em termos de dimensões e de escalas. Não é uma competência banal e, se fosse mais bem aproveitada, evitaria muita discussão estéril e, mais importante, muita política inadequada.

2) A segunda vantagem é mais técnica — a capacidade para projetar tendências futuras com uma base mais sólida e uma maior possibilidade de acerto. Projetar o futuro é sempre complicado, sem dúvida. Mas, os processos demográficos são marcados por uma inércia que lhes dá uma estabilidade e, portanto, uma previsibilidade maior do que outras tendências políticas, sociais ou econômicas. Parte-se da teoria de populações estáveis e trabalha-se com variáveis que não se alteram rapidamente porque elas têm uma inércia, uma coerência interna e uma previsibilidade muito grande. Assim, os instrumentos demográficos constituem a base empírica de qualquer planejamento estratégico para o médio ou longo prazo. Isso vale tanto para questões que preocupam o setor público como o privado. Por exemplo, sabendo-se quais são os níveis de fecundidade e as taxas de mortalidade infantil neste momento, pode-se prever com certa precisão quantas crianças vão entrar na escola em seis anos, quantos estarão entrando no mercado em 15 ou 18 anos, qual será a demanda teórica por universidades no futuro, etc. Da mesma forma, conhecendo-se a estrutura etária atual, assim como os níveis e as tendências da fecundidade e da mortalidade, pode-se prever com bastante acerto qual é a percentagem da população que o grupo da terceira idade representará em dez, 15 ou 30 anos.

3) A terceira vantagem se deriva da interdisciplinaridade inerente aos estudos populacionais. Como as tendências demográficas e sua inércia são intimamente ligadas a quase todas as formas de comportamento humano, os estudos populacionais têm uma interface com quase todas as outras ciências humanas. Além do mais, quase todos os demógrafos são treinados também em alguma outra ciência, como economia, sociologia, antropologia, educação, ecologia, agronomia, psicologia, ciências políticas, biologia, geografia, e saúde publica, entre outros. Estas características tendem a favorecer uma perspectiva mais holística das tendências seculares, unindo a capacidade da manipulação sofisticada de dados estatísticos com uma visão social mais elaborada.

Apesar destas vantagens comparativas, o potencial dos estudos de população para a compreensão e resolução de muitos problemas sociais e econômicos é ainda pouco explorado no Brasil. Podem ser encontrados vários exemplos concretos das oportunidades que foram perdidas por não ter se aproveitado dos conhecimentos existentes sobre tendências demográficas para formular políticas públicas mais adequadas, ou para fazer uma melhor avaliação dos impactos de diversas políticas na sociedade. Mudanças recentes no cenário demográfico, em termos de crescimento, distribuição e composição da população alteram, por si, a natureza e a priorização de políticas sociais, enquanto também determinam a demanda por bens e serviços na sociedade. Já foi acumulado um know-how importante para lidar com questões demográficas que, no futuro, terão cada vez mais importância. Este valor não deveria ser subestimado. Entretanto, o que se observa é que essa olhada demográfica ainda é bastante esporádica; isto ocorre, em parte, porque a sociedade ainda conhece e utiliza pouco o que a demografia tem a oferecer.

A importância de incorporar as dimensões demográficas no planejamento talvez seja mais bem ilustrada através do relato de algumas situações desastrosas que foram criadas na história recente do país devido à negligência da dinâmica populacional na tomada de decisões.

Nos meados da década de 1960, o governo militar lançou as bases de um projeto ambicioso para a agricultura brasileira, visando alterar radicalmente a estrutura da produção agrícola. Por meio da oferta de crédito agrícola subsidiado, pretendia-se modernizar a lavoura e dinamizar a indústria. Na prática, isto beneficiou apenas os maiores produtores que podiam comprovar a propriedade da terra. A medida acabou expulsando um enorme contingente de pequenos produtores e trabalhadores rurais que viram suas terras abocanhadas por produtores que tinham maior capacidade para aceder ao farto crédito subsidiado. Pois esse êxodo rural não previsto está na raiz dos notórios problemas que afetam as cidades brasileiras até os dias de hoje. Enquanto isso, os administradores, planejadores e políticos nas cidades consideravam as ondas migratórias gigantescas geradas pelas políticas econômicas como temporárias e indesejáveis. Em consequência, em vez de se preparar para o inevitável crescimento urbano massivo, tentavam impedi-lo, contribuindo assim para o agravamento do problema.

Posteriormente, tentando reduzir o inchaço urbano espantoso causado por suas políticas agrícolas, o governo militar montou, no início da década de 1970, um projeto grandioso para absorver o êxodo rural via a ocupação amazônica com projetos mirabolantes de colonização. No primeiro e mais famoso projeto, pretendia-se assentar nada menos que um milhão de famílias ao longo da estrada Transamazônica. Depois surgiram vários outros projetos menores, mas também pretensiosos. Pretendia-se com esses projetos resolver o problema dos milhões de pequenos produtores que estavam sendo expulsos de suas terras pelo modelo de modernização agrícola adotado no país.

Se tivesse dado certo, a colonização amazônica poderia ter absorvido um número considerável de pessoas. Mas o que ninguém parecia perceber é que, mesmo que todo esse esforço de colonização desse certo, ele resolveria o problema de apenas uma parcela pequena dos pequenos produtores que estavam sendo expulsos de suas terras. Somente durante as décadas de 60 e 70 foram mais de 30 milhões de pessoas que saíram do campo para as cidades. Mesmo favorecidos com grandes investimentos públicos, os projetos de colonização que foram criados para a ocupação da Amazônia nas décadas de 70 e 80 absorveram uma parcela muito pequena de todos os migrantes expulsos do campo. Assim, o número de migrantes absorvidos por todas as áreas rurais da região amazônica na época foi mais ou menos equivalente ao número de migrantes absorvidos pela periferia de Belo Horizonte durante o mesmo período!

Esse tipo de dilema causado pela ignorância dos números e dos processos demográficos continua até hoje. O que se gasta de tempo e discussão política em torno da situação dos sem-terra e dos benefícios da suposta reforma agrária para resolver os problemas urbanos ultrapassa em muito o seu significado real no horizonte social brasileiro, dadas as limitações inerentes de absorção na agricultura. Isto não quer dizer que não seja necessário solucionar uma parcela da questão social brasileira através de uma melhor utilização da terra. Muito pelo contrário. Entretanto, na melhor das situações, mesmo com a colaboração entusiasta de todos os setores da sociedade, inclusive com a cooperação improvável dos próprios latifundiários, o número de pessoas que poderia ser absorvido produtivamente em atividades agrícolas continuará mínimo em comparação com a absorção em atividades urbanas – a menos que ocorra aqui uma reversão de tendências absolutamente inédita na história mundial. Apesar destas incompatibilidades entre os números da demanda e a possibilidade real de assentamentos rurais, continua havendo muita gente defendendo, com muita sinceridade e convicção, a solução agrária para os grandes problemas sociais brasileiros.

Outro exemplo relacionado que ilustra a necessidade de uma colocação mais exata das questões sociais tem a ver com a compreensão que se tem do fenômeno do crescimento urbano. Até hoje, a maioria dos políticos e da opinião pública em geral atribui o rápido crescimento das cidades à migração de pessoas que vêm do campo. Pois, na verdade, o crescimento urbano hoje em dia se deve muito mais ao crescimento vegetativo do que à migração. Além do mais, a maioria dos migrantes que chegam às cidades vem de outras cidades e não do campo! Ou seja, falar em conter o êxodo rural é um discurso anacrônico que reflete uma situação demográfica de 30 ou 40 anos atrás.

Outros exemplos, tirados dos campos da previdência e da educação dramatizam a mesma lição. Tendências de crescimento da população brasileira, identificadas desde o Censo de 1980, já mostravam o estreitamento da base da pirâmide etária em função da diminuição dos níveis de fecundidade, e o alargamento do topo da pirâmide. Ou seja, uma participação crescente dos idosos na população total, determinada fundamentalmente pelo aumento da expectativa de vida e pela redução da taxa de natalidade. O ritmo destas modificações no padrão brasileiro foi muito mais rápido que o envelhecimento da população ocorrido anteriormente nos países industrializados. Entretanto, o sistema previdenciário brasileiro custou enormemente a internalizar esses fenômenos, continuando a repartir benefícios inviáveis com base em alíquotas de contribuições superadas há tempos. A demora em assumir posturas mais realistas neste terreno obviamente gera preocupações para a viabilidade do sistema previdenciário agora e no futuro.

Há pouco mais de duas décadas, o Ministério da Educação ainda trabalhava com projeções de crescimento da população a 2.5% ao ano. Na realidade, o número de crianças que nasciam no país já vinha diminuindo, em termos absolutos, desde o início da década de 80. Como resultado dessa inadequação das políticas às tendências demográficas, o Ministério ainda estava empenhado numa campanha de construção de escolas quando, na realidade, deveria estar pensando em como poderia estar usando os recursos que iam sobrar da redução da demanda quantitativa para melhorar a qualidade da educação. Neste cenário, os estudos realizados por demógrafos causaram uma verdadeira revolução no Ministério quando mostraram o que estava realmente acontecendo.

Vale um último exemplo proveniente da literatura internacional. Na área de pobreza e gênero, surgiu de algum lugar desconhecido a estimativa de que 70% da população de pobres no mundo inteiro era constituída por mulheres. Esse dado foi espalhado pelos quatro ventos e continua sendo citado por alguns como sendo uma verdade bíblica. Entretanto, como vários demógrafos explicaram, isso é totalmente incorreto. Além de não existir fontes de informação que permitiriam fazer uma estimativa desse tipo, é uma proporção estatisticamente impossível. Entretanto, esse dado continua sendo espalhado por ativistas em muitas partes do mundo. Da mesma forma, a afirmação de que as mulheres pobres crescem a um ritmo mais rápido que os homens pobres não tem embasamento empírico. Também as políticas de redução da pobreza dirigidas a domicílios chefiados por mulheres são pouco efetivas porque essa é uma categoria social e economicamente muito heterogênea.

Estes exemplos enfatizam a necessidade de se considerar cuidadosamente as tendências demográficas nos esforços de planejamento, tanto no setor público como no privado. Vários temas estratégicos emergiram com força no século 21 e estes vão ter uma importância cada vez maior na agenda nacional e internacional. Entre os mais cruciais e atuais encontram-se a migração internacional, a transição urbana mundial, a promoção da equidade de raça, gênero e geração, a viabilização dos direitos sexuais e reprodutivos, o envelhecimento populacional, as potencialidades do dividendo demográfico, os novos arranjos familiares, o surgimento de velhas e novas doenças, a melhoria na qualidade, cobertura e utilização de dados socioeconômicos, etc.

Acima deles, talvez devesse ser enfatizada uma questão que se destaca como prioritária e urgente para o próprio futuro da humanidade: a questão ambiental. Analisadas do ponto de vista ambiental, as tendências da economia global parecem fazer parte de uma loucura desenfreada e suicida da humanidade. Os estudos demográficos estão desfazendo alguns mitos em relação a essa questão, mas também ajudando a apontar caminhos importantes para políticas de mitigação e adaptação.


George Martine
é doutor em Demografia e Ecologia e integra o Conselho Consultivo da Associação Brasileira de Estudos Populacionais (ABEP).

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